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时间:2018-10-16 06:41:00作者:孙艳敏新闻来源:正义网-检察日报 (本文为国家社科基金重点项目“地方治理中党的执政方式创新研究”【项目编号:14AZZ002】,山东省社科基金重点项目“地方党委领导发展的权力实现方式研究”【项目编号:16BCXJ03】的阶段性成果,有删改。

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  【原标题:限权定责:“一把手”才能用好权】

  “一把手”将不再拥有绝对的权力  张浩/漫画

  ■日前,山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定(试行)》,规定党政主要领导不直接分管下列工作:干部人事工作;财务工作;工程建设项目;行政审批;物资采购。

  ■今年1月19日,安徽省委书记张宝顺在安徽省纪委九届四次全会上说,安徽将实行“一把手”不直接分管人、财、物、项目等具体事务制度和“末位表态制”。

  ■2013年6月,云南省出台《权力公开透明运行规定》,明确主要领导不直接管人事、财务、物资采购和工程招标等,在重大项目决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等事项上,研究时须末位表态。

  受访人

  ●庄德水:北京大学廉政建设研究中心副主任

  ●杜治洲:北京航空航天大学廉政研究所副所长

  ●宋 伟:北京科技大学廉政研究中心主任助理

  据中央纪委监察部网站2月9日消息,为进一步加强和改进对党政主要领导行使权力的制约和监督,健全“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制,日前,山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定(试行)》,着力给党政主要领导行使权力套上一个“制度的笼子”。

  近年来,在被查处的腐败分子中,有相当一部分是主要领导干部,即所谓的“一把手”。据统计,在党政机关县处级以上所有受纪律处分的干部中,“一把手”的比例占总数的三分之一以上。

  近年来,如何遏制党政正职领导干部(俗称“一把手”)腐败行为愈发引起社会各界高度重视,一些地方政府采取集体决策、末位表态等对“一把手”的权力进行限制,取得了一定的成效。“‘一把手’不直接分管人事、工程”一类的新闻这些年也成为媒体关注的一大焦点。

  前不久,中央纪委监察部网站发布十八届三中全会《决定》解读之五,就如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督作出解读。文章称,要适当分解主要领导干部权力和责任。应按照分工负责原则来确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力以及应负的责任,减少主要领导干部对具体事务的插手干预,降低主要领导干部对班子成员晋升时的权重。

  2月9日,记者约请多位廉政专家,解析如何加强对“一把手”权力的监督和制约。

  “一把手”是权力监督中的“硬骨头”

  记者:十八届三中全会《决定》提出,要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。这一规定对遏制“一把手”权力过于集中有哪些积极意义?

  庄德水:“一把手”腐败问题解决得如何,直接关系到反腐败能否保持公信力,能否形成威慑力。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,不仅有利于把权力关进制度的笼子里,而且有利于形成“老虎”、“苍蝇”一起打的反腐态势,因为“一把手”往往是本地区本单位的“大老虎”或“小老虎”。

  杜治洲:对“一把手”的监督一直是权力监督中的“硬骨头”,十八届三中全会“要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”的规定直指我国权力监督中最大的难题,有利于寻找破解监督难的有效途径。

  另一方面,这一规定也表明中央在反腐战略上更加注重发挥廉政领导力的作用。廉政建设必须从上至下,从领导抓起,一级带着一级干,一级做给一级看,发挥领导者的引领和示范作用。

  庄德水:加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,是形成科学有效的权力制约和协调机制的关键,决定了权力结构和运行机制的改革成效。这条规定要求实行内部制约,强化集体领导和内控管理,也要求实行外部监督,强化社会反腐和参与力度,形成遏制“一把手”权力过于集中的工作态势。

  宋伟:“一把手”权力腐败不仅是党和国家高度重视的反腐败议题,也是社会各界高度关注的反腐败问题。“一把手”腐败的根本原因正是由于权力过于集中,并且没有得到有效的制约和监督。

  “加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”是强化权力运行制约和监督体系的核心任务,是把“一把手”权力关进制度笼子的必然举措,是构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系的重要保障,对于预防和遏制“一把手”权力腐败具有重要的战略意义。

  “一把手”规范用权要真正做到权责分明

  记者:如何规范主要领导干部的权力,真正做到权责分明?

  庄德水:权责分明有两层含义:一是权力与责任必须对称,有权必有责,用权受监督,违法受追究;二是权力与责任都有相应的界限范围,不存在没有边界的权力,也不存在没有内容的责任。

  要真正做到权责分明,应开展清权确权,建立“权力清单”制度。权力边界清楚了,领导干部能做什么、不能做什么也就清楚了。要清理领导干部不该享有的权力,划定“缺位”和“越位”行为,明确领导干部个人的职责定位和工作任务。并且,整个权力清单的“家底”要向社会全面公开,让社会公众了解领导干部到底享有哪些权力,促进权力在阳光下运行。

  相应地,要建立“责任清单”制度。清理和公开权力清单只是基础性工作,下一步要明确监督的责任主体、惩处的实施主体以及举报的处理主体,让责任体系对权力行使形成约束力。要及时纠正超越权力清单的违规行为,严肃问责违背权力清单要求的失信行为。

  宋伟:科学规范主要领导干部的权力,是未来强化“一把手”权力制约和监督的关键。一方面,要从完善健全权力运行制度体系的视角加强权力制约,提高用制度管权管事管人的水平,使“一把手”的权力在制度框架内科学运行,并通过多种方式、多种渠道将权力运行过程公开透明化。另一方面,要从多维度协同的视角提高权力监督的实际效果,明确“一把手”的职责定位,并着力建立行之有效的决策问责机制,进而形成完善的权力运行流程,实现权责分明的目标。

  杜治洲:要规范主要领导干部的权力,必须将领导干部的权力和责任列出清单,并透明化,接受内外部监督。一旦违反,必须严格追究。

  “一把手”规范用权离不开民主集中制

  记者:近年来,理论界和实务界提出了不少规范“一把手”用权的方法,哪些有助于破解“一把手”难以监督的困境呢?

  庄德水:这方面的研究和实践比较多,基本上分成两类:一是从权力分化和制衡角度来探索,如“一把手”不直接分管制、党代会常任制、“三重一大”集体决策制、巡视监督制、派驻监督制等。二是从操作层面的权力运行角度来探索,如“一把手”末位表态制、廉政风险防控机制、廉政预警机制、干部审计制等。这些制度和措施体现了基层政府廉政创新的新气象。个别做法比如“一把手”不直接分管制已获得政府高层的认可。

  杜治洲:“一把手”不直接分管人财物、末位表态等方式在一定方式上有利于遏制“一把手”不受控制的权力,但在具体操作上还需要进一步细化,否则也会流于形式。

  宋伟:十八大以来党中央在主要领导干部监督方面已经形成了一些明确思路,特别是十八届三中全会提出的一些改革内容具有重要指导作用。对于“一把手”的监督,首先要坚持并严格执行民主集中制,这是确保“一把手”权力规范用权的重要基础;其次要完善并严格执行决策公开,真正做到让权力在阳光下运行,这是避免“一把手”权力滥用的核心保障;再次,要完善并坚持做好巡视工作,做到巡视工作全覆盖,及时发现主要领导干部可能存在的各种问题,这是强化上级监督的有效途径。

  “一把手”不直接管人财物能减少腐败

  记者:一些地方试行“一把手”不直接管人财物,这种做法能否有效果?

  庄德水:推行“一把手”不直接分管人财物,相当于在“一把手”权力与腐败行为之间设置了缓冲机制,能减少“一把手”的腐败机会。并且,相关人财物事务交由副职分管,“一把手”将有更多时间和精力抓大事、谋发展,有利于调动领导班子成员的积极性,增强领导班子的凝聚力。但须注意,“不直接管”并不代表“不能管”或“不想管”。在实际工作中,“一把手”仍掌握着最后的拍板权和监督权,仍存在着腐败资源和腐败动机。因此,“一把手”不直接管人财物的制度设计能不能发挥作用,取决于一个前提,即权力结构的分化,如果权力结构仍是集权性的,分化只是形式化的,那么这种制度设计最终将沦为一种尝试,起不到真正的制约作用。

  杜治洲:理论上讲,这种方法是对“一把手”权力的分解,是一种理想状态。但是在实践中,这种方法的可操作性并不强。因为,尽管“一把手”不直接管人财物,但是他能通过其他间接方式影响到分管人财物的副职领导,从而达到实质上仍然掌握人财物权的目的。

  宋伟:“一把手”不直接管理人财物,是完善权力制约和监督体系的重要手段,对于分解“一把手”过于集中的权力具有积极意义,也是未来构建科学权力运行体系的思路和方向。然而,在这样的权力分配中,需要格外注意“权力分解”是否会造成“腐败下沉”,被分解的权力是否能够得到有效制约,分管领导的权力是否能够得到有效运行。从这个角度看,“一把手”不直接分管人财物的改革,更需要以科学、系统的权力运行制度体系作为重要基础,只有健全的制度作为基础才能够保障权力在任何条件下都能够得到制约和监督。

  “一把手”个人有关事项需要定期抽查核实

  记者:在完善领导干部报告个人有关事项方面,一些专家建议进行抽查核实,重点是党政“一把手”。怎样才能让抽查核实收到成效?

  庄德水:对领导干部报告个人有关事项进行抽查核实是十八大以来反腐倡廉的重要制度创新。一个完整的领导干部个人有关事项报告制度包括三个重要环节:一是填报,二是审查,三是公示。从实际来看,之前我们比较重视填报工作,而对填报内容的真实性和完整性缺乏审核。实行抽查核实,无疑将提高领导干部个人有关事项报告制度的执行力,消除领导干部的侥幸心理,让蒙混过关者及时现形,让弄虚作假者无处遁形。

  从技术角度来说,抽查相对容易,而核实比较困难,核实之后的惩治更难。据此,要建立领导干部个人有关事项报告数据库,夯实抽查的基础条件。并且,要实行“合理性怀疑”,对于一切存疑的信息要求当事人提出反证,加以排除。要实行公开核实机制,让整个核实工作得到社会公众的监督,细致分析社会公众所提供的相关信息。更重要的是要强化惩治力,对于任何无故失报、瞒报、虚报者应采取严厉的处理措施,不能批评警告或免职撤职了之。

  宋伟:领导干部报告个人有关事项是党内监督的重要形式,在预防领导干部腐败方面发挥了不可忽视的作用。然而,过去个别地方和单位确实曾出现过流于形式,甚至假报、瞒报个人有关事项的现象。因此,加大抽查核实的力度就成为未来改革的必然选择。为了实现抽查核实的成效,一方面可以大幅度提高抽查比例,特别是对“一把手”要做到适当频率的定期抽查核实;另一方面要建立个人有关事项不及时申报的责任追究机制。

  杜治洲:一是应该让独立的机构和人员进行抽查核实,不能让其上下级来实施,也不应受到行政权力的干预。二是要把抽查核实的结果向社会公布,发挥震慑作用。

  “一把手”是党风廉政建设第一责任人

  记者:中央纪委三次全会《公报》指出,各级党委(党组)特别是主要领导必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识,主要领导是第一责任人。如何将主要领导也可以说是“一把手”的廉政建设领导责任落到实处?

  庄德水:党风廉政建设不是一项可有可无的边缘性工作,而是一道决定领导干部个人工作业绩和政治生命的“硬杠杠”。“硬杠杠”要求“一把手”既要抓好自身的廉洁自律工作,又要抓好单位人员的廉洁自律工作,更要推动整个单位的党风廉政建设,一旦因教育、制度、监督不到位而造成腐败问题,“一把手”具有不可推卸的责任。

  杜治洲:《公报》强调了主要领导的第一责任,这与我国反腐败领导体制与工作机制是一脉相承的。因此,党委班子成员理应对廉政建设负主要领导责任。要将主要领导的责任落到实处,必须将主要领导的责任更进一步明确化、阳光化,尤其是对“一把手”权力进行监督和制约的制度必须落到实处,而不能走过场。

  庄德水:为了落实党风廉政建设的领导责任,首先应强化党风廉政建设责任制的执行,以制度执行力保证责任落实,让领导干部从思想上重视党风廉政建设并将之纳入重要议事日程。其次,要强化工作机制,让“一把手”真正承担起第一责任人的使命,做到“四个亲自”,即重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办,并进行责任考核。最后,要强化责任追究机制,因疏于监督管理,致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题的,要直接追究“一把手”的领导责任。

  宋伟:主要领导干部承担党风廉政建设职责,这是党中央提出的明确要求,也是贯彻落实党风廉政建设责任制的客观需要。中央纪委三次全会进一步强调了对主要领导干部负责党风廉政建设的问责机制,夯实了“一把手”应当承担“一岗双责”的责任框架。落实“一把手”的党风廉政建设领导责任,不仅要使主要领导干部牢固树立责任意识,并且要构建科学的党风廉政建设工作制度体系和协调机制,充分发挥上级纪委对“一把手”廉政建设领导责任的检查和督促作用。

  “一把手”廉洁需要班子成员“同体监督”

  记者:如何实现班子成员对“一把手”的监督?突出的难点是什么?

  庄德水:领导班子成员与“一把手”同处一个领导集体,长期一起共事、一起决策,他们对“一把手”最具有监督的便利条件,但事实上,领导班子的内部监督形同虚设。受现行权力运行体制限制,“一把手”掌握着领导班子成员的个人升迁,领导班子成员对“一把手”难以实行有效的监督。更重要的是,领导班子成员往往与“一把手”之间形成利益共同体,实现利益均沾,导致不愿监督。

  因此,应探索实践诸如党代会常任制等制度,扩大决策范围,优化决策机制,不能把重要决策权特别是人事任命权掌握在“一把手”手中,而应充分发挥集体民主决策的作用。实行匿名民主评议制,由“一把手”向领导班子述职述廉,再由领导班子成员匿名填写评议表并提出批评意见,最后由“一把手”作出整改说明和意见。

  杜治洲:破解“一把手”监督难题的根本就是要分解“一把手”的权力,使得真正的“一把手”在实践中不存在。为此,如何科学配置主要领导的权力,将一部分权力交给科技,消除“一支笔”、“一言堂”存在的环境和条件,并对其进行严格问责,才是最重要的问题。

  宋伟:领导班子成员对“一把手”的监督是内部监督的主要形式,对于预防“一把手”权力腐败至关重要,突出的难点就在于“同体监督”极易陷入不敢监督、不能监督、不易监督的困境。要破解这个难题,首先可以在领导班子决策过程中实行票决制,充分发挥民主监督作用,并以信息化手段记录决策过程和结果;其次是建立领导班子成员与上级纪委的沟通渠道,完善信访举报制度,实现对“一把手”监督的协同效果,以利于及时发现问题。

  

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